Realizacja zadań publicznych wymaga wielu zabiegów organizacyjnych, administracyjnych oraz finansowych – bez względu na to, czy są to zadania planowane do realizacji, czy też takie, które są realizowane na bieżąco. Już na etapie planowania przyszłego zadania kształtują się potrzeby podjęcia decyzji dotyczących założeń realizacji planowanych zamierzeń publicznoprawnych. Przyjęcie odpowiedniego modelu prawnofinansowego realizowanego przedsięwzięcia, a także świadomość potencjalnych zagrożeń i możliwych korzyści są kluczowe dla efektywnej realizacji zadań publicznych.

Przekazanie realizacji zadania spółce komunalnej uznawane jest za rozwiązanie, które w znaczny sposób pozawala na zwiększenie efektywności realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Powyższy mechanizm jest aktualnie coraz częściej stosowany jako sposób rozliczania zarówno inwestycji komunalnych, jak również bieżących kosztów ich wykonywania. Nie mniej jednak taki sposób realizacji zadań może budzić wątpliwości lub obawę mieszkańców tworzących lokalną wspólnotę, ale także radnych, czy skarbników. Co powoduje, że coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego powołuje nowe spółki i powierza im realizację zadań własnych?

Zadania własne Gminy

Nie ulega wątpliwości, że podstawowym zadaniem Gminy jest bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Oczywiście realizując te zadania Gmina musi „poruszać się” w prawnie dopuszczalnych granicach. Zakres ten zasadniczo uregulowany jest w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. I to właśnie art. 2 u.g.k. stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego[1]. 

Gospodarka komunalna ukierunkowana na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli jej mieszkańców to przede wszystkim zadania o charakterze użyteczności publicznej, tj. takie, które zmierzają do trwałego („bieżącego i nieprzerwanego”) zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Opis mechanizmu

Możliwość finansowania zadań publicznych w formule Usług w Ogólnym Interesie Gospodarczym („UOIG”) określają zasadniczo zasady zawarte w Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Decyzji UE 21/2012). Zobowiązanie spółki komunalnej do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, tj. powierzenie określonych zadań własnych, następuje w drodze uchwały organu stanowiącego. Konsekwencją ww. aktu administracyjnego jest zazwyczaj obowiązek nałożony na organ wykonawczy zawarcia umowy wykonawczej określającej m.in. szczegółowy zakres powierzonego zadania oraz sposób rozliczenia należnej spółce rekompensaty. Przedmiotem ww. umowy wykonawczej (umowy powierzenia) jest określenie zasad realizacji zadania własnego poprzez ustalenie:

1. zakresu i technicznych zasad realizacji zadania publicznego w ramach powierzonego uchwałą zadania,
2. szczegółowych warunków finansowania zadania publicznego,
3. zasad wypłaty przez gminę należnej spółce rekompensaty za realizację usług w ogólnym interesie gospodarczym.

Bardzo ważnym elementem jest również to, że spółka zobowiązana do realizacji zadań w ogólnym interesie publicznym nie jest typowym przedsiębiorcą, którego działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie zysku. Taka spółka (osoba prawna) powoływana jest w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.

Aby zrozumieć istotę ww. mechanizmu należy odwołać się do jednej z podstawowych zasad prawa unijnego, którą jest zasada autonomii proceduralnej państw członkowkich. Oznacza to, że warunki materialnoprawne powierzenia usług w ogólnym interesie gospodarczym wynikają z art. 106 ust. 2 TFUE, natomiast tryb procedury powierzenia zadania będzie podlegał prawu polskiemu. W praktyce najczęście będzie on opierał się na uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady gminy) w sprawie powierzenia zadania. Taka uchwała stanowi akt kompetencyjny uprawniający spółkę komunalną do wykonywania powierzonego jej zadania publicznego. Z kolei uchwała w sprawie budżetu czy w sprawie wielolerniej prognozy finansowej gminy stanowi zabezpieczenie finansowe zaplanowanego wkładu do spółki na pokrycie kosztów realizacji powierzonego zadania (prognoza przyszłej dozwolonej pomocy publicznej).

Dokapitalizowanie spółki komunalnej w ramach mechanizmu rekompensaty następuje na zasadach określonych w Decyzji UE 21/2012. Wszelkie przysporzenia dla spółki w ramach systemu rekompensaty nie są zapłatą za odpłatną dostawę towarów i usług, a jedynie pokryciem niezbędnych kosztów realizacji powierzonego zadania (dozwoloną pomocą).

Powszechne rozwiązanie stosowane przez inne samorządy

Przyjęty model powierzania zadań i rozliczania ich w mechanizmie rekompensaty jest coraz bardziej powszechny wśród jednostek samorządu terytorialnego, które również rozliczają pomoc publiczną udzieloną spółce w ramach wkładów na podniesienie kapitału w zamian za objęte udziały. Jako przykład można wskazać m.in. Miasto Warszawa, Miasto Poznań, Miasto Wrocław, Województwo Mazowieckie i wiele innych jednostek samorządu terytorialnego. Również we wskazanym mechanizmie realizowane są zadania Skarbu Państwa – chociażby budowa,  zarządzanie i administrowanie Stadionem Narodowym (Ministerstwo Sportu). Podobne mechanizmy stosowane są w finansowaniu transportu zbiorowego jak i pomocy w przypadku dopłat do taryf dla przedsiębiorstw branży wodociągowo kanalizacyjnych.

Zalety systemu SPV

Zakładanie spółek celowych (tzw. SPV – special purpose vehicle) ma na celu rozgraniczenie przeprowadzenia danego projektu od innych projektów realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, tym samym ograniczając ryzyko finansowe dla gminy. Spółka taka ma z reguły ograniczony zakres działalności, nie może się zajmować różnymi projektami. Najczęściej będzie to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wyposażona w kapitał i środki by wykonać konkretne zadanie publiczne np. wybudowanie osiedla, obwodnicy miasta, kompleksu sportowego, budowy i zarządzania PSZOK, czy też budowa i zarządzanie placówkami oświatowymi (szkołami, przedszkolami).

Niewątpliwą zaletą powoływanych spółek celowych, oprócz ograniczenia ryzyka dla jednostki samorządu terytorialnego, rozdzielenia wydatków inwestycyjnych od innych wydatków budżetowych, jest  wygenerowanie podmiotu, który będzie niezależnie od jednostki samorządu terytorialnego mógł zaciągać zobowiązania na realizację zadania (bez wpływu na strukturę zadłużenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego). W wielu przypadkach będzie to spółka celowa powołana do realizacji określonego, konkretnego zadania publicznego. ważne by struktura była dopasowana do potrzeb realizowanych przez nią zadań publicznych.

Podsumowanie – korzyści dla mieszkańców i dla gminy

Gmina powierzając zadania własne w trybie usług w ogólnym interesie gospodarczym (określonym w Decyzji UE 21/2012, który stanowi wyjątek i występuje w zakresie, w jakim interwencję państwa należy uznać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za  świadczenie usług   publicznych) korzysta z zasobów organizacyjnych spółki SPV i obniża koszty realizacji zadania powierzonego, a w konsekwencji takiego sposobu realizacji zadań komunalnych uzyskuje oszczędność również w podatku od towarów i usług.

W rzeczywistości spółka komunalna nie uzyska z tego tytułu korzyści finansowych, a zatem interwencja taka nie skutkuje uprzywilejowaniem tego przedsiębiorstwa względem przedsiębiorstw konkurencyjnych. Model powierzenia zadania w trybie UOIG pozwala na optymalizację wieloaspektową realizacji zadań publicznych. Podstawowe aspekty optymalizacyjne wyrażają się w optymalizacji zarządczej, optymalizacji organizacyjnej, optymalizacji kosztowej, optymalizacji ekonomicznej oraz w konsekwencji – optymalizacji podatkowej.

Współczesna praktyka samorządowa wymusza na organach jednostek samorządu terytorialnego poszukiwania form wykonywania zadań komunalnych odpowiadających skomplikowanym potrzebom obrotu gospodarczego. Skonstruowanie modelu realizacji zadania w trybie UOIG jest objęte wieloma obostrzeniami i jest konstrukcją skomplikowaną prawnie, to jednak zalety wypracowanych założeń wielokrotnie to rekompensują.

---

[1] por. M. Leśny, H. Patelka, „Rekompensata publicznoprawna w zadaniach komunalnych”, Warszawa 2019 r.