Jedną z metod powierzenia przez gminę wykonywania zadania własnego utworzonej przez siebie spółce komunalnej jest dokonanie tego w drodze uchwały podjętej przez jej organ stanowiący. O ile regulacja przedmiotu powierzenia nie nastręcza problemów, zależąc w dużej mierze od potrzeb danej wspólnoty samorządowej i granic wyznaczonych przez ustawy, problemem do dzisiaj w zasadzie ostatecznie nierozstrzygniętym jest ocena, czy owy akt przekazania jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce.

Wątpliwość w tym zakresie bierze się przede wszystkim z uregulowań prawnych dotyczących aktów prawa miejscowego. Jak wskazuje Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Kontynuację powyższego uregulowania znaleźć można w art. 94, który wskazuje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Z powyższego wynika, iż akt prawa miejscowego wydawany jest przez organy jednostek samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że regulacja zawarta w Konstytucji jest bardzo ogólna, określając w zasadzie wyłącznie podmiot upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego oraz podstawę ich stanowienia (która powinna być odnaleziona w ustawie). Określa się zarazem skutek ustanowienia aktu, tj. obowiązywanie na określonym obszarze. Ustawy samorządowe w tym zakresie dookreślają materię jaka ma być uregulowana aktem prawa miejscowego oraz formę, którą dany akt przyjmuje (uchwała lub rzadziej zarządzenie). Ustawy samorządowe nie zawierają jednak kompleksowej regulacji materii prawa miejscowego, a upoważnienia do wydania aktu z zakresu prawa powszechnie obowiązującego na ograniczonym terytorium poszukiwać można również w innych ustawach. Upoważnienie takie zarazem nie musi być szczegółowe, jak wymaga tego Konstytucja w odniesieniu do rozporządzeń i nie musi wskazywać, że chodzi konkretnie o wydanie aktu prawa miejscowego.

Organy jst, prócz prawa miejscowego przybierającego najczęściej formę uchwał, dokonują również innych czynności. Wszystkie one należą do zbioru oznaczanego jako formy działania administracji publicznej. W ich ramach organy jst wydają więc akty administracyjne, zawierają ugody, porozumienia administracyjne, zawierają umowy cywilnoprawne czy dokonują czynności materialno – technicznych.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że wyrażenie woli przez organ kolegialny (a więc i organy stanowiące jst) również przybiera postać uchwały. Uchwała taka, tak jak prawo miejscowe, musi być wydana na podstawie i w granicach prawa, skoro jedną z naczelnych zasad działania organów państwa jest zasada praworządności rozumiana właśnie jako działanie na podstawie i w graniach prawa.

Powstaje wobec tego realny problem czy dany akt, daną czynność, należy zakwalifikować jako akt prawa miejscowego, a wobec tego poddać szczególnemu reżimowi jego kontroli czy ogłaszania i publikacji, czy też zakwalifikować jako inna forma działania administracji, bez uznawania uchwały za prawo obowiązujące.

Owe problemy, w zakresie uchwał, którym przekazuje się wykonywanie zadań własnych gminy, niestety uwidaczniają się w rozstrzygnięciach organów i sądów administracyjnych.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na stanowisko, w myśl którego uchwała o powierzeniu zadań należy do kategorii aktów prawa miejscowego. W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2020r., sygn. akt: II SA/Gl 1502/19, stosownie do którego jeśli przekazanie kompetencji nastąpi uchwałą organu stanowiącego, to uchwała taka, jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego, który winien być podany do powszechnej wiadomości poprzez ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Powyższy wyrok jest pokłosiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt: II OSK 2283/13, w którym wyrażono pogląd, zgodnie z którym w ust. 3 (art. 9 ustawy o samorządzie gminnym – przyp. autor) wskazano, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Wobec powyższego dla pełnego obrazu podstawy prawnej zobligowania prywatnych podmiotów do realizacji zadań publicznych konieczne jest uwzględnienie korespondującej z powyższą regulacją ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Gospodarką komunalną w świetle art. 1 powyższej ustawy jest wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Oznacza to, że domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała taka, jako że przekazuje kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na fakt, że powyższe orzeczenia traktują jako cechę decydującą o zakwalifikowaniu działania organów jst w poczet aktów prawa miejscowego to, że skierowane one są na zewnątrz administracji.

Nie można pomijać drugiego ze stanowisk, zgodnie z którym uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W tym kontekście zwrócić można uwagę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, który w dniu 28 lutego 2020r., w sprawie o nr NPII.4131.1.133.2020 wywiódł, iż (…) w sprawie powierzenia spółce komunalnej Wojkowickie Wody sp. z o. o. realizacji zadania własnego gminy Wojkowice w postaci realizacji projektu współfinansowanego  ze środków Unii Europejskiej pn. „Budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie Miasta Wojkowice – etap II” podjęta na podstawie  art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie posiada ona bowiem cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do tej kategorii aktów. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów.

Podobnie orzeczono także w innych rozstrzygnięciach, w tym Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 grudnia 2019r., nr P-1.4131.669.2019.AB, czy Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 18 października 2021r., nr PN.4131.350.2021.

W każdym z powyższych rozstrzygnięć Wojewodów odniesiono się do, zaakceptowanej również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, koncepcji, iż aktem prawa miejscowego może być wyłącznie akt normatywny o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgadzając się w tym miejscu z powyżej wskazaną tezą oraz nie wdając się w szczegółową analizę należy zaznaczyć, że nie ma sporu co do tego, iż akty prawa miejscowego należą do katalogu aktów normatywnych, rozumianych szeroko, jako akty zawierające normy prawne. Cechą immanentną aktów normatywnych jest natomiast ich charakter generalnie – abstrakcyjny. Oznacza to, że aktem prawa miejscowego jest wyłącznie akt, który zawiera normy prawne o charakterze generalnie – abstrakcyjnym czy też, co potwierdza stanowisko sądów administracyjnych, choćby jedną normę o takim charakterze.

W przystępny sposób wyjaśnił powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt: I OSK 669/06 wskazując, że (…) nie ulega wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

 Powyższe zapatrywanie zaaprobowane zostało szeroko w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tym kontekście zwrócić należy uwagę choćby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018r., sygn. akt: IV SA/Po  1212/17 czy całkiem nowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Lublinie z dnia 31 maja 2022r., sygn. akt: III SA/Lu 82/22.

Wymienione orzeczenia sądów administracyjnych uznać należy za zgodne z tezami formułowanymi przez doktrynę prawa konstytucyjnego. To za nimi Trybunał Konstytucyjny, w orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1989r., sygn. akt: U. 15/88 powtórzył, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc skierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań).

Tym samym akty prawa miejscowego, jako akty normatywne, muszą cechować się tym, że skierowane są do adresata, który opisany jest za pomocą określonych cech (nawet adresat normy oznaczony jako Prezydent nie jest adresatem indywidualnie oznaczonym wobec tego, że chodzi o każdą osobę, która w danym czasie i w danych okolicznościach pełni funkcję prezydenta) oraz muszą cechować się tym, że opisane postępowanie adresata może być powtarzalne i nie jest konsumowane w drodze jednorazowej czynności jednego podmiotu. Na zasadzie przeciwieństwa, akty, które nie zawierają norm prawnych generalnie – abstrakcyjnych, a więc są skierowane np. do indywidualnie oznaczonej jednostki (w tym oznaczonej firmą spółki komunalnej) należy uznać za akty nie będące aktami prawa miejscowego.

Wracając do uchwały, która jest przedmiotem zainteresowania niniejszego artykułu, zauważyć trzeba, że jej treść zasadniczo sprowadza się do przekazania wykonania konkretnego zadania indywidualnie oznaczonej spółce komunalnej. Odpada więc co najmniej jedna przesłanka pozwalająca na zakwalifikowanie czynności organu jako aktu normatywnego, a tym samym i aktu prawa miejscowego.

Wobec tego, należy z aprobatą odnieść się do stanowiska kwestionującego traktowanie uchwały o powierzeniu spółce komunalnej wykonywania zadania własnego gminy jako aktu prawa miejscowego. Oświadczenie organu nie jest aktem normatywnym wobec nie spełnienia cech takiego aktu, a tym bardziej nie można mówić o tym, żeby był to element prawa powszechnie obowiązującego.